Premessa
In un mio precedente contributo del 2017, pubblicato sempre in questa sezione, evidenziavo delle perplessità in ordine all’interpretazione giurisprudenziale dell’art. 338, comma 5, del R.D. 27 giugno 1934 n. 1265, che si è venuta a consolidare con riferimento agli interventi ritenuti ammissibili tra i 50 e 200 metri dal perimetro del cimitero nella fascia di rispetto cimiteriale denominata ridotta.
Il comma 5 dell’art. 338 cit. tutt’ora prevede:
“Per dare esecuzione ad un’opera pubblica o all’attuazione di un intervento urbanistico, purché non vi ostino ragioni igienico-sanitarie, il consiglio comunale può consentire, previo parere favorevole della competente azienda sanitaria locale, la riduzione della zona di rispetto tenendo conto degli elementi ambientali di pregio dell’area, autorizzando l’ampliamento di edifici preesistenti o la costruzione di nuovi edifici. La riduzione di cui al periodo precedente si applica con identica procedura anche per la realizzazione di parchi, giardini e annessi, parcheggi pubblici e privati, attrezzature sportive, locali tecnici e serre.”
Secondo la giurisprudenza amministrativa, il vincolo di inedificabilità che grava sulla fascia di rispetto cimiteriale ridotta deve considerarsi di carattere assoluto, prevalente anche sulle diverse previsioni del Piano degli Interventi, non potendosi realizzare al suo interno edifici destinati alla residenza o altre opere non precarie comunque incompatibili con i molteplici interessi che tale fascia intende tutelare (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, sent. n. 205/2017), ammettendo solo interventi diretti al perseguimento di interessi pubblici dell’intera collettività, previa in ogni caso la valutazione circa la compatibilità dell’intervento con gli interessi a cui è preordinato il vincolo.
Ad avvalorare detta interpretazione restrittiva è intervenuto anche il legislatore Veneto che con la L.R. n. 30 del 2016 ha introdotto il comma 4 bis all’art. 41 della L.R. n. 11 del 2004, limitando così gli interventi ammessi nella fascia cimiteriale ridotta alle sole opere pubbliche e agli interventi urbanistici anch’essi di “rilevanza pubblica”, qualifica quest’ultima non presente nella norma statale ma richiesta dalla giurisprudenza.
L’interpretazione eccessivamente restrittiva offerta dalla giurisprudenza in ordine agli interventi urbanistici ammessi nella fascia di rispetto cimiteriale ridotta, e che ha indotto la regione Veneto ad introdurre esplicitamente la limitazione della rilevanza pubblica, ha reso di fatto inattuabili molte previsioni che i Comuni avevano introdotto nei loro strumenti urbanistici generali soprattutto prima dell’entrata in vigore dell’art. 28, comma 1, lett. b) della legge 1 agosto 2002 n. 166, con cui è stato riscritto il comma 5 dell’art. 338 cit..
Infatti prima della riforma del 2002 del citato comma 5 dell’art. 338 esternamente alla fascia di rispetto cimiteriale ridotta dal Prefetto su proposta del Consiglio comunale ed in presenza dei richiesti pareri sanitari, lo strumento urbanistico generale poteva liberamente prevedere qualsiasi tipo di intervento.
Ora il legislatore statale, introducendo il comma 5 bis all’art. 338 cit. con la legge 30 dicembre 2025 n. 199 collegata al bilancio di previsione del 2026, cerca di superare le criticità e le contraddizioni sorte in sede di applicazione del comma 5.
La nuova norma prevede:
“All’interno della zona di rispetto, purché a distanza non inferiore a 50 metri dal perimetro dell’impianto cimiteriale quale risultante dagli strumenti urbanistici vigenti nel comune o, in difetto di essi, quale esistente in fatto, e nel rispetto delle disposizioni del codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, il consiglio comunale può dare esecuzione, purche’ non vi ostino ragioni igienico-sanitarie e previo parere favorevole della competente azienda sanitaria locale:
a) alle previsioni urbanistiche degli strumenti urbanistici vigenti alla data del 18 agosto 2002;
b) alla realizzazione di interventi urbanistici separati dal perimetro dell’impianto cimiteriale da strade pubbliche almeno di livello comunale, sulla base della classificazione prevista ai sensi della legislazione vigente, o da fiumi, laghi o dislivelli naturali rilevanti, ovvero da ponti o da impianti ferroviari;
c) alla realizzazione di interventi urbanistici da localizzare, in contiguita’ a interventi urbanistici gia’ attuati, sul lato opposto rispetto al perimetro dell’impianto cimiteriale”.
Il Consiglio Comunale, previo parere favorevole dell’Azienda sanitaria locale, può dare esecuzione ad alcuni interventi edilizi ed urbanistici all’interno della fascia di rispetto cimiteriale ed ad una distanza di almeno 50 ml dal perimetro del cimitero così come delimitata dallo strumento urbanistico generale o in mancanza di definizione come di fatto esistente.
La nuova disposizione statale prevede tre ipotesi di interventi ammissibili:
- La prima riguarda l’attuazione di previsioni urbanistiche vigenti alla data del 18 agosto 2002 (data di entrata in vigore della L. 28, comma 1, lett. b) della legge 1 agosto 2002 n. 166, che ha riscritto il comma 5 dell’art. 338 cit.)., così da valorizzare l’affidamento pregresso generato dallo strumento urbanistico generale;
- la seconda concerne gli interventi urbanistici separati dal cimitero da infrastrutture o elementi naturali idonei a costituire una reale barriera fisica, come strade pubbliche, ferrovie, corsi d’acqua o dislivelli naturali rilevanti;
- La terza è riferita a interventi urbanistici in contiguità a tessuti urbani già consolidati, sul lato opposto rispetto al perimetro cimiteriale, ovvero su aree già compromesse.
Già da una prima lettura emergono profili interpretativi critici.
Sull’ambito di applicazione
Il nuovo comma dell’art.338 cit. trova applicazione all’interno della fascia di rispetto cimiteriale ad una distanza dal perimetro del cimitero di almeno 50 ml.
Il comma 5 bis a differenza del precedente comma 5 non si richiama alla fascia di rispetto ridotta, così da superare gli equivoci che il riferimento ad una fascia di rispetto ridotta ha originato nel tempo.
Per l’individuazione della distanza di 50 ml dal cimitero il legislatore, riproponendo quanto previsto al primo comma dell’art. 338 cit. per la delimitazione della fascia di rispetto cimiteriale, introduce il criterio di prevalenza della indicazione specifica dello strumento urbanistico rispetto alla misura reale, stabilendo che solo in mancanza di detta delimitazione grafica si possa ricorrere alla misurazione reale (“….in difetto di essi, quale esistente in fatto….”.
La prevalenza della indicazione grafica riportata dallo strumento urbanistico tende a tutelare l’affidamento pregresso generato dalle previsioni urbanistiche.
Sul ruolo del Consiglio Comunale
La norma in esame prevede che il Consiglio comunale “può dare esecuzione” ad uno degli interventi successivamente elencati, diversamente da quanto previsto nel precedente comma 5 dell’art. 338 cit., dove il Consiglio comunale “può consentire”.
Da una lettura superficiale della norma sembrerebbe che solo l’Amministrazione comunale possa realizzare gli interventi previsti dal comma 5 bis, così da limitarne al solo Comune l’ambito soggettivo di applicazione diversamente dalla disciplina contenuta nel comma 5 dell’art. 338 cit., che attribuisce al Consiglio comunale la competenza di consentire l’esecuzione degli interventi realizzabili anche da parte dei privati.
Si ritiene che con l’infelice inciso “può dare esecuzione” il legislatore abbia inteso conferire al Consiglio comunale un controllo finale, una autorizzazione anche a favore di terzi necessaria per dare esecuzione agli interventi ricadenti all’interno della fascia di rispetto cimiteriale in presenza delle condizioni previste per ciascuna delle tre ipotesi descritte dalla norma in commento.
La norma in esame, pur con la diversa terminologia, attribuisce sempre al Consiglio Comunale la competenza di consentire, o meno, l’esecuzione degli interventi riconducibili in una delle 3 ipotesi sopra descritte anche se ricadenti nel limite di 200 ml dal perimetro del cimitero.
Del resto se si considera che la prima ipotesi di intervento ammesso dalla norma in commento riguarda genericamente l’attuazione di previsioni urbanistiche vigenti alla data del 18 agosto 2002, che per lo più interessano interventi privati rimasti inattuati, mentre la seconda e terza ipotesi interventi urbanistici in genere senza la limitazione che devono rivestire l’interesse pubblico, il ruolo del Consiglio comunale non può che riguardare la loro mera approvazione per non svuotare la nuova norma di significato.
1 previsioni urbanistiche vigenti alla data del 18 agosto 2002
L’intervento, previsto nella pianificazione urbanistica vigente alla data del 18 agosto 2002 e da realizzarsi entro i 200 metri dal limite del cimitero, deve necessariamente risultare conforme anche alle previsioni dello strumento urbanistico comunale ora vigente, non introducendo la norma in esame una nuova ipotesi di permesso a costruire in deroga.
Affinché possa trovare applicazione questa prima ipotesi di intervento ammesso nella fascia di rispetto è necessario che la disciplina urbanistica risalente al 2002 sia ancora in vigore a distanza di quasi 24 anni.
Circostanza difficilmente riscontrabile in un Comune Veneto se solo si considera che con l’entrata in vigore della successiva legge regionale n.11 del 2004 i Comuni hanno dovuto sostituire gli allora vigenti Piani Regolatori Generali con i Piani di Assetto Territoriali ed i Piani di Intervento, andando così a rivedere nella maggior parte dei casi le precedenti scelte urbanistiche,
soprattutto quelle che, come nel caso di specie, non potevano più trovare applicazione per contrasto con la normativa statale sovraordinata nel frattempo intervenuta.
Per dare un valore alla disposizione si dovrebbe consentire ai Comuni, che nel frattempo rispetto al 2002 hanno modificato la disciplina urbanistica dell’area ricadente nella fascia di rispetto cimiteriale, di reintrodurre la disciplina allora vigente attraverso una variante al P.I..
Del resto il legislatore ha inteso tutelare l’affidamento dei privati generato dalle previsioni di edificabilità previsti dallo strumento urbanistico generale in vigore alla data del 18 agosto 2002, che non è stato possibile attuare per il contrasto con la riscrittura del comma 5 dell’art. 334 cit. operata dall’ art. 28, comma 1, lett. b) della legge 1 agosto 2002 n. 166 entrata in vigore proprio il 18 agosto 2002.
Inoltre non è chiaro se siano riconducibili in questa prima ipotesi gli interventi conformi all’attuale disciplina urbanistica in vigore, che si discosta per difetto dalla disciplina urbanistica vigente nel 2002.
Ritengo che un intervento ora ammesso dal Piano degli Interventi ma con parametri edilizi inferiori rispetto alla disciplina vigente nel 2002, possa essere autorizzato rientrando comunque nella prima ipotesi rubricata dalla norma in esame, essendo comunque compatibile con la disciplina di allora.
Per lo stesso motivo una diversa ed attuale disciplina urbanistica, che consenta una maggiore edificazione in tali zone, potrà trovare attuazione nei limiti posti dalla disciplina vigente nel 2002.
2 e 3 Sugli interventi urbanistici
Va innanzitutto evidenziato un aspetto generale che riguarda le due ipotesi previsti dalla norma in commento, che si riferiscono esclusivamente ad interventi urbanistici, per la cui attuazione non è richiesta la qualifica della rilevanza pubblica.
Anche il comma 5 dell’art. 338 di per sé non limiterebbe gli interventi urbanistici consentiti a solo quelli di rilevanza pubblica, qualifica richiesta successivamente in sede interpretativa dalla Giurisprudenza.
Ci si augura che la Giurisprudenza non intervenga anche con riferimento al comma in esame limitandone l’applicazione ai soli interventi urbanistici di rilevanza pubblica, rendendo in tal modo superflua la nuova previsione in quanto detti interventi, se così limitati, potrebbero comunque essere autorizzati ai sensi del precedente comma 5.
Mentre l’ipotesi prevista alla lett. b) consente di realizzare interventi urbanistici separati dal perimetro del cimitero da strade almeno comunali o di altri elementi naturali, che interrompano la soluzione di continuità della fascia di rispetto, la successiva ed analoga ipotesi (lett. c)) riguarda la diversa fattispecie in cui l’interruzione sia già stata determinata da altro intervento urbanistico realizzato e che si interpone tra il perimetro del cimitero e l’area interessata dal nuovo intervento.
Va innanzitutto chiarito se gli interventi urbanistici previsti dalla norma in esame possano ricomprendere anche la realizzazione di edifici privati.
Dall’esame dell’attuale normativa si ricava che un intervento urbanistico, così come definito nella Legge n. 166/2002 (che ha sostituito il previgente 4° comma dell’art. 338 del 1934), si contrappone all’intervento edilizio e si distingue per una sua maggiore complessità e rilevanza sul tessuto urbano esistente, potendo giungere a ridefinire l’assetto urbanistico edilizio dell’area interessata attraverso la realizzazione di una nuova viabilità ed infrastrutture, da porre a servizio dei nuovi edifici previsti anche in sostituzione di quelli di cui è prevista la demolizione.
Ne consegue che un intervento urbanistico può ricomprendere anche la realizzazione di edifici privati con qualunque destinazione d’uso purché accompagnati dalla esecuzione di nuove infrastrutture urbanistiche.
Non è richiesto che gli interventi urbanistici ammessi dalla norma in esame siano già previsti negli strumenti urbanistici, potendo il Comune inserirli ora nel proprio Piano di Interventi anche se ricadenti all’interno della fascia di rispetto cimiteriale.
La norma in commento, consentendo solo di dare esecuzione ad interventi urbanistici non risolve il caso, che si verifica frequentemente, dato dalla presenza di un lotto residuale esistente nei limiti di 200 ml dal perimetro del cimitero, rimasto inedificato e facente parte di un Piano Attuativo convenzionato, le cui opere di urbanizzazione sono state già realizzate e cedute al Comune.
La realizzazione di un solo edificio su un lotto residuo, pur se separato da infrastrutture o altri edifici dal perimetro del cimitero, non rappresentando un intervento urbanistico ma solo edilizio, di per sé non risulterebbe riconducibile ad alcuna delle 2 ipotesi in esame.
Ritengo però che tale intervento possa comunque essere qualificato come intervento urbanistico e quindi autorizzabile, ponendosi senza soluzione di continuità con l’attuazione dell’intervento urbanistico unitario previsto dal Piano Attuativo di cui faceva parte integrante, rappresentando il suo completamento.
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Non vi dubbio che con la norma in esame il Legislatore statale abbia inteso superare le incongruenze riscontrate nella normativa esistente, ma si è altrettanto certi che la sua applicazione non risulterà agevole.
Guido Sartorato