La tristemente nota pandemia da Covid-19 ha, fra gli altri, determinato la temporanea implosione del sistema di regole che garantiscono la libera circolazione all’interno dell’Unione Europea. Trattasi di circostanza che ha non solo rilevantissimi effetti pratici per i cittadini e le imprese, ma che mette in discussione – sotto il profilo teorico – generale – anche alcune delle basi fondamentali del processo integrativo europeo.

Fin dagli anni ’50 dello scorso secolo, quando venne adottato il Trattato istitutivo della Comunità Economica Europea (CEE), la costruzione europea si è fondata su quattro libertà fondamentali: la libera circolazione delle merci, dei servizi, delle persone e dei capitali.

L’accento era posto prevalentemente sulla dimensione economica di queste libertà, considerate come i fattori di produzione necessari per garantire l’esistenza ed il funzionamento del mercato comune (pertanto, ad esempio, inizialmente la libertà di circolazione delle persone fu garantita solo ai lavoratori).

Tuttavia, fin dall’inizio il progetto europeo si basò sull’idea che, nel lungo periodo, l’integrazione economica avrebbe condotto e dovuto lasciare il passo all’integrazione politica, e quindi le libertà economiche di circolazione furono sempre connotate da un’intrinseca dimensione politica, che le faceva assurgere a principi fondamentali dell’Ordinamento dell’Unione Europea.

La più acuta e matura definizione di questa visione dell’Unione si trova espressa all’interno della Dichiarazione Schumann (Ministro degli Esteri francese fra i principali artefici del progetto europeo), di cui quest’anno ricorre il settantesimo anniversario: “L’Europa non potrà farsi in una sola volta, né sarà costruita tutta insieme; essa sorgerà da realizzazioni concrete che creino anzitutto una solidarietà di fatto. (…) Questa proposta, mettendo in comune le produzioni di base e istituendo una nuova Alta Autorità, le cui decisioni saranno vincolanti per la Francia, la Germania e i paesi che vi aderiranno, costituirà il primo nucleo concreto di una Federazione europea indispensabile al mantenimento della pace”.

Nei decenni successivi questo disegno, profondamente europeista, fu progressivamente (anche se solo parzialmente) messo in atto per il tramite di una plurima gamma di interventi, che spaziano dall’istituzione della cittadinanza europea, alla creazione di uno spazio di libera circolazione delle persone all’interno delle frontiere europee (la cc.dd. area Schengen), e numerose misure per la circolazione delle merci e dei servizi, legate all’instaurazione del mercato interno e dell’Unione economica e monetaria.

Sebbene già prima della pandemia vi fossero notevoli problemi nel funzionamento di alcuni di questi meccanismi (basti pensare alle chiusure negli anni dopo il 2011 dei confini nazionali all’interno della zona Schengen per impedire il transito di migranti richiedenti asilo dai paesi di primo arrivo, in primis l’Italia e la Grecia), la crisi da essa causata ha avuto effetti molto più gravi e diremmo devastanti, sia per l’ampiezza delle chiusure, che per la macroscopica e trasversale violazione degli standard europei, che stabiliscono dettagliatamente i fattori che consentono agli Stati di prevedere deroghe alle libertà fondamentali (fra cui anche la sanità pubblica, oltre alla sicurezza e all’ordine pubblico).

Fin dalle prime settimane successive al manifestarsi della emergenza epidemiologica in Europa, molti Stati Membri hanno deciso – in via del tutto unilaterale – una chiusura delle frontiere, riguardante prima di tutto il transito delle persone, ma anche delle merci. La Commissione Europea non si attendeva, di certo, detta ampia gamma di provvedimenti unilaterali e fra loro scoordinati, ed ha quindi tentato di mettere un poco di ordine attraverso l’adozione di una serie di atti, a partire dal mese di marzo 2020. Ad esempio, a metà marzo 2020 una Comunicazione ha cercato di uniformare le limitazioni ai viaggi non essenziali da paesi terzi verso l’UE (che si sarebbero dovuti applicare fino a metà maggio 2020 ma che, in alcuni Paesi, sono ancora pienamente vigenti, fatti salvi i viaggi di carattere umanitario). Successivamente, a fine marzo 2020, sono state adottate talune linee-guida per consentire il rimpatrio di cittadini UE che si trovano all’estero nonchè per garantire la mobilità di personale con funzioni essenziali; il documento fornisce alle Autorità di frontiera delle indicazioni in merito ai criteri per effettuare i respingimenti (che devono essere proporzionati e non discriminatori) e i controlli in uscita, garantire la sicurezza delle frontiere, agevolare il transito ed il rimpatrio delle persone.

Altro tema è il transito delle merci, anch’esso aspetto fondamentale dello spazio unico europeo: la Commissione UE ha adottato a metà marzo 2020 orientamenti per garantire la disponibilità di beni e servizi essenziali (come prodotti alimentari e forniture mediche), cui è seguita il 24 marzo 2020 una Comunicazione relativa all’instaurazione di cc.dd. “corsie verdi” (“green lanes”) per il trasporto terrestre (stradale e ferroviario), marittimo ed areo di qualsiasi tipo di beni.

Nelle intenzioni della Commissione UE l’attraversamento di questo tipo di valichi di frontiera “non dovrebbe richiedere più di 15 minuti alle frontiere interne terrestri, compresi i controlli e lo screening sanitario dei lavoratori del settore dei trasporti”.

Sebbene la situazione di completo caos sia gradualmente rientrata, è chiaro che nei fatti l’attuazione di questi presidi è problematica e complessa. Assistiamo in questi mesi al triste spettacolo per cui, rovesciando l’adagio popolare, l’erba del vicino è sempre meno verde: per quanto grave possa essere la situazione in un dato Paese (pensiamo al Nostro Paese, l’Italia), un assurdo riflesso condizionato porta a ritenere che il pericolo venga da fuori, e che solo chiudendo le frontiere si possa proteggere il Paese ed i suoi cittadini.

A livello europeo, sebbene sulla carta i principi e le regole relative alla libera circolazione di persone, merci e servizi rimangano la base dell’Ordinamento Europeo, nei fatti si sta assistendo a limitazioni che rischiano di portare ad un processo di erosione, che per giunta funziona a macchia di leopardo, con scelte nazionali più o meno ragionevoli e proporzionate, in cui la Commissione UE cerca faticosamente di mettere ordine, inseguendole.

In questa partita, oltremodo complessa e difficile, è in gioco la capacità dell’Unione Europea di preservare non solo il mercato interno, che mai come in questo momento di profonda crisi economica è cruciale per assicurare il benessere dei cittadini e delle imprese europee, bensì la sua stessa essenza ed esistenza.

Infatti, è in gioco l’idea di Unione Europea come spazio aperto, in cui le barriere sono eliminate e le frontiere sono spostate verso l’esterno dell’Unione, non al suo interno. La progressiva erosione di questa apertura mina non solo la capacità di movimento dei cittadini europei, ma anche l’idea che l’Unione sia, secondo il suo motto, “unita nella diversità”, e che di fronte alla terribile sfida della pandemia, che mette a repentaglio la salute, la sicurezza ed anche il futuro dei suoi cittadini, sia capace di dare una risposta pratica, coordinata, unitaria ma, soprattutto, solidale e pacifica, come denotano le profetiche parole della Dichiarazione Schumann.

Si sottolinea che il presente modesto contributo, redatto prendendo spunto anche dal lavoro di Docenti Universitari ed altri Colleghi, denota l’effettiva difficoltà di essere “uniti” e “liberi” in questo momento di estrema difficoltà per tutti i cittadini europei.

Giovanni Attilio De Martin

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